第十五章 城镇化：速度放缓后的质量提升之路 (第2/5页)

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市民化率：对城镇化质量的再评估

我国城镇化率指标现存的问题

与国际相比，我国对城镇的定义所包含的质量信息偏少。我国对城镇的划分以“行政区划”为基础，并辅以基础设施、公共服务设施可达性等因素，城镇包括城区和镇区：城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域；镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域《统计上划分城乡的规定》（国务院于2008年7月12日国函\\60号批复）。在统计中，我国将居住在城镇半年以上的居民计为城镇人口，包括城镇户籍人口和非户籍常住人口。

现有统计定义存在三个问题。首先，城镇的标准不考虑非农人口比重。在具体的统计实践中，与镇政府所在地有基础设施（如公路）相连接的区域也被视为“镇区”，其常住人口被统计到城镇人口中，但实际上这些地区从事农业的人口居多。相比而言，在我们收集的样本中，有1/5的国家在城镇定义中设置了非农就业/产业比重的指标。

其次，城镇的门槛没有充分考虑城市硬件设施。我国对城镇的定义，虽然提到了要有“已建成或在建的公共设施”，但没有设置具体标准。根据我们的调研，有很多建制镇甚至没有作为城镇最重要标志的完善的下水道设施。从国际样本来看，发达国家已不需要用公共基础设施、建筑数量等门槛来定义城镇，但超过30%的发展中国家使用了公共基础设施等硬件状况定义城镇。

再次，现有户籍制度无法保障对城镇非户籍常住人口统计的科学性和准确性。随着我国人口流动日益频繁，现有户籍制度无法对城镇非户籍常住人口的动态信息进行有效、及时的归集和统计。我国城镇化率从2002年的39.09%升至52.57%，年均提高1.35个百分点。但我国城镇户籍人口比重近十年仅从27.89%提高到35.29%，年均提高0.74个百分点，显著慢于城镇化率的提高速度。这意味着约有1/3的城镇常住人口无法享受均等化的教育、医疗、养老、保障房等市民待遇。虽然十年一次的全国人口普查发动近千万普查员进行入户调查，但仍有可能造成错漏，特别是对“居住在城镇半年以上”流动人口的统计，科学性和准确性不足。

各国对“城镇化率”的不同定义导致数量和质量可比性较差

从我们收集的116个国家对城镇的定义来看，各国往往采用人口数量、行政区划、产业结构、城市形态、人口密度五类不同的方法或其组合，对“城镇”进行界定；即便使用同一种方法，其阈值也相差很大，由此形成个性化的城镇化率定义。

由于各国使用不同的城镇定义方法，造成城镇化率指标在国际比较中的两个困难。一是数量可比性问题。例如，如果将印度城镇的定义从人口数量、人口密度、非农就业和城市形态四个维度拥有5000以上居民、人口密度不低于1000人/平方英里或者400人/平方公里、城市特征显著、至少3/4成年男性人口受雇于非农产业的地区。改为只剩人口数量标准这一个维度，则其在1991年的城镇化率就将由26%提高到39%，甚至超过2011年按目前标准定义的城镇化水平（31%）。二是质量可比性问题。在城镇化定义的五类标准中，人口数量、人口密度和行政区划主要反映人口在城镇的聚集，而非农就业/产业比重和城市形态则部分体现城镇化质量。因此，即使城镇化率相近的国家，其城镇化质量也可能相距甚远。我们以城镇化率相近的日本（91.1%）和阿根廷（92.5%）为例。日本城镇化率定义不仅包含人口数量，也有城市形态和非农就业比重等质量标准。

拥有50000人以上居民、60%以上房屋位于主要建成区，且60%以上的人口（包括他们扶养的家属）从事制造业、贸易或其他城市产业。；阿根廷城镇化率定义仅有人口数量拥有2000人以上居民的人口中心。虽然阿根廷城镇化率略高于日本，但其在城市贫困人口比重、失业率等指标上与日本相差甚远。

用“市民化率”进行城镇化数量和质量的国际比较

在数据可得的情况下，我们引入联合国统计的“城镇贫民窟人口比重”，在现有城镇化率的基础上设计了“市民化率”指标，以使各国的城镇化水平更具可比性。联合国人居署在2002年提出了一个可统计的“城市贫民窟”定义，即不能满足以下一个或更多基本条件的城市居所：（1）耐用的房屋，能够为其居住者提供防雨、遮阳、御寒、防潮的庇护；（2）足够的空间，同一个房间居住者不超过三人；（3）能够以可承受的价格较便利地获得清洁的水；（4）拥有较便利的下水道设施；（5）获得安全的产权，能通过房产证明防止强制拆迁。我们用“城镇化率×（1—贫民窟人口比重）”得到一个新的指标——“市民化率”。在“市民化率”的定义下，各国被纳入城市范围的人口，都能满足在城市体面生活的五个基本条件。与“城镇化率”相比，“市民化率”设置了一个全球统一的最低标准，提高了城镇化在“数量上的可比性”；同时，“市民化率”包含了城镇化质量的相关信息，在一定程度上体现了“质量上的可比性”。因此，“市民化率”比“城镇化率”更适合进行国际比较，更有利于准确判断中国城镇化质量相对于其他国家的状况。

随着全球城市人口的扩张，全球城市贫民窟人口呈现总量上升、比重下降的态势。根据联合国人居署的统计和笔者的估算，截至2011年底，全球城市贫民窟人口总数为8.8亿人，比2005年增加了0.5亿人。但总量上升并不能掩盖发展中国家提高城市贫困人口生活质量的努力，全球城市贫民窟人口占城市人口比重从2005年底的26.1%下降为2011年底的24.4%。

我们用“市民化率”重新定位我国城镇化在全球的地位。截至2011年底，我国城镇化率为51.27%。根据联合国人居署的报告，我国城市贫民窟人口比重约为27.2%，因此市民化率为37.32%，比城镇化率低13.95个百分点。与此同时，全球、发达国家和发展中国家的市民化率，也分别比各自的城镇化率低12.7个、3.4个和14.9个百分点。与城镇化率相比，中国市民化率与全球平均水平略微拉开了差距，相对差距增加了1.2个百分点；与发达国家的差距进一步拉大，相对差距增加了10.6个百分点；但巩固了对发展中国家平均水平的优势，优势增加了0.9个百分点。换一个角度分析，在中国城镇化率不断提高的同时，城镇化质量也以高于发展中国家平均水准的幅度在改善，但城镇化质量仍落后于全球平均水平，与发达国家水平还存在较大差距。

金融干预与城镇化：一个理论框架

已有不少研究注意到了中国城镇化滞后于经济发展的现象。一些研究从“就业弹性”的视角进行了研究，发现中国就业弹性远低于同期的发展中国家（简新华和余江，2007）。由于服务业创造就业的能力比工业特别是重工业更强，一国的就业弹性和其城镇化过程中的产业结构密切相关。对此，陈斌开和林毅夫（2013）、陆铭（2013）都指出，资本密集型产业比重过高是降低中国经济就业弹性、延缓城镇化进程的直接原因，并进一步将这一现象归结为政府干预，不同的是，前者用政府“重工业优先发展战略”来解释政府的行为，后者用地区竞争和税收最大化来分析地方政府的动机。

不同于已有研究，本章将分析金融资源配置的扭曲对我国城镇化速度和质量的影响。为此，本节将建立一个分析框架，提出“金融干预导致的低质量资本密集型产业结构，影响了城镇化的速度和质量”的理论假说，并在第四节利用地级和以上级别城市为样本的数据，对假说进行了验证。

政府以金融干预手段成功推动城镇化是有条件的