第十五章 城镇化：速度放缓后的质量提升之路 (第3/5页)

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金融是城市经济转型发展重要的资源配置机制。一个城市的产业结构取决于由稀缺性决定的生产要素相对价格。随着经济的发展，困扰发展中国家的资本要素的稀缺性将得以缓解，企业家会更多地选择资本更密集的产业，以资本替代劳动力，实现“劳动密集型→资本密集型→技术密集型”产业结构的跨越。在这一过程中，承担着将储蓄转化为资本的金融体系，是产业结构从劳动密集型转向资本密集型进而技术密集型的关键，而城市产业转型离不开以政府信用增进为特征的金融扩张。翻开美国的城市发展史，我们发现，在铁路、汽车等技术创新的推动下，美国政府以发展市政债券市场的方式支持基础设施的大跃进，虽然期间也经历了三次系统性的地方债务危机，但由于社会资本充分参与了其中的试错过程，金融扩张成功地加速了美国城镇化的进程，金融体系所支持的铁路、公路等基础设施的建设，推动了美国国内市场边界的拓展，促进了东部制造业、西部资源产业和南部农业之间的合理分工。

政府以干预金融的手段成功推动城镇化进程是有条件的。一个条件是先发国家出现市场前景明确的重大技术创新。在上述美国的案例中，由于重大技术创新的出现，使得生产可能性边界短时间内得到较大拓展，投资方向较为明确，政府信用支持的金融干预失败的可能性较小。另一个条件则是后发国家处于追赶阶段所拥有的信息优势。由于面对明确的追赶目标，后发国家在追赶阶段可以省却技术试错的过程，以政府主导的基础设施和基础产业投融资出现投资失误的概率较低。然而，如果以上两个条件都不成立，政府的金融干预有可能扭曲资金要素价格，使城市资本积累偏离最优路径，导致过度资本深化的现象，出现低质量的资本密集型产业，延缓城镇化进程。

金融干预有可能导致资源配置扭曲，形成低质量的资本密集型产业结构

如上文所述，资本替代劳动的城市产业结构变迁有其必然性，政府在这一过程中的适当干预也有弥补市场失灵的作用。但是，如果政府在其中没有适时地转变角色，有可能使金融体系的偏好和企业的决策动机发生偏差，从而扭曲金融资源的配置，在金融过快扩张的过程中，出现融资过度和融资不足并存的局面，形成低质量的资本密集型产业结构，阻碍城市产业转型。下文从地方政府、金融机构和企业这三个主体的行为动机出发，分析金融干预对城镇化的作用机理。

地方政府对金融的干预

很多研究从财政支出的视角分析中国地方政府对区域产业结构的影响（如陆铭，2013）。但依靠当期财政收入干预区域产业发展的力度毕竟有限，对本区域内各类金融机构的资金运用进行直接或间接的行政干预，成了中国地方政府的常规举措（张憬和沈坤荣，2008）。对金融的行政干预，不仅能够放大地方政府财政支出的杠杆效应，更为微妙的是，在当前地方政府负债软约束和官员有限任期的制度下，当期地方政府的决策者不需要承担未来金融风险的责任。地方政府干预金融的方式大致有以下三种：一是与金融机构签订战略合作协议；二是以对土地使用权的配置影响金融资源的流向；三是显性或隐性的信用担保。

金融体系的偏好

开端于21世纪初的商业化改革改变了金融体系的行为偏好，但在政府管制和干预仍然存在的情况下，金融体系的商业化发生了如下异化。一是利率管制下的规模偏好。中国长期存在利率管制，金融机构在较高的利差收入下有很强的规模扩张冲动。而融资规模效应的存在，使得金融机构在融资对象的选择上更偏向于资本密集型企业或项目。二是政府信用补贴下对“低风险”项目的偏好。中央政府产业政策支持的领域以及地方政府直接控股或间接支持的项目，由于政府显性或隐性担保的存在，金融机构对其提供融资将面临更低的财务风险和政治风险。三是抵押品的顺周期偏好。资产价格的顺周期性，使得金融体系更愿意将资源配置到以土地为抵押的资本密集型项目。值得一提的是，中国的金融结构仍以银行主导的间接融资为主，受政府干预较少的直接融资市场比重仍然较小，这也是金融资源向资本密集型领域集中的重要背景之一。

企业的决策动机

随着要素成本的上升，实体经济的利润率下降，传统行业需要寻找能产生更高利润率的领域，进一步强化了企业借助金融杠杆投资新兴产业的意愿。城镇化过程中土地、房屋等资产价格的上升，推高了企业的资产净值，提高了其融资抵押品的价值，将企业的这种意愿转化为融资能力。最后，中国产业政策具有强烈的“扶大限小”的倾向，进一步推动有融资能力的企业进入资本密集型领域。

综上，政府的财政、货币、产业和区域政策等干预手段，都会人为压低投融资成本，扭曲要素间相对价格，从而异化金融体系的风险偏好，干扰企业的决策动机，使得金融资源过快、过多地向资本密集型产业集中。政府选择型的金融干预有可能保护低效率的投资和大而不倒的企业，抑制富有效率的投资和创新活动，进而形成低质量资本密集型产业结构。最终的结果，非但不能支持城市产业转型，还会埋下投资失败的风险。

政府金融干预所导致的资本过度深化延缓了城镇化速度和质量提升

资本密集型产业的发展，是城市经济由要素驱动向创新驱动的必经过程。一个遵循城市资源禀赋和动态比较优势的资本密集型产业，一方面能够提高劳动生产率，延缓因劳动力供给趋缓而导致的资本边际回报下降；另一方面能够衍生出上下游的产业链（特别是生产性服务业），形成更高回报率的城市新型业态，提升产业的聚集效应。但是，如果政府主导的金融扩张引发了资本过度深化，不仅将延缓城镇化速度，更会制约城镇化质量提升。

资本过度深化会延缓城镇化的速度。资本密集型产业本身吸纳就业的能力有限，由政府显性或隐性补贴而形成的资本密集型产业，更难以带动对就业有很大拉动效应的上下游产业发展。在金融过度扩张过程中，就业弹性更高的中小企业和服务业的金融资源被挤占，制约了后者扩大生产并创造更多就业。同时，资本过度深化会引发资产泡沫，土地快速金融化推高了地价，导致生产成本和城市生活成本的快速上涨，既加速了中小企业的外迁，影响了城市的就业创造，又降低了人口迁移意愿，阻碍了人口城镇化。

资本过度深化会降低城镇化的质量。在金融过度扩张过程中，作为抵押工具的城市土地也快速蔓延，新增投资在空间意义上被新增的城市面积稀释（中国经济增长课题组，2011），很难带来城镇化本应产生的集聚效应。资本密集型产业比重的过快提高，还将降低劳动者报酬在GDP的比重，有可能恶化城市的收入分配，进一步降低城镇居民消费倾向，增加城市社会的不安定因素。

金融干预与城镇化速度和质量关系的实证检验

基于以上分析框架，本节提出如下两个假说，并在下文中给予验证：

假说1：地方政府的不当金融干预不利于城镇人口的增长；

假说2：地方政府的不当金融干预不利于城市聚集效应的发挥。